二线城市落户大幅放宽 新型城镇化建设任务明确

林小昭

经济发展进入到转型升级新阶段后，中心城市的带动引领作用日益凸显。

日前，国家发展改革委印发了《2019年新型城镇化建设重点任务》（下称《任务》）。《任务》从总体要求、加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局形态、推动城市高质量发展、加快推进城乡融合发展、组织实施6个方面，提出了22条新型城镇化建设重点任务。

对于业内广泛关注的城市落户问题，《任务》指出，按照尊重意愿、自主选择原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业院校毕业生、城市间转移就业人员，加大非户籍人口在城市落户推进力度，推动未落户城镇的常住人口平等享有基本公共服务。

中原地产首席市场分析师张大伟对第一财经记者表示，一些城市放开放宽落户，有利于加速推进户籍人口城镇化，加速这些城市的经济社会发展。

《任务》称，要按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，立足资源环境承载能力，推动城市群和都市圈健康发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。

一些城市落户限制将放开

《任务》称，继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万~300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万~500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

据2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市。

而《2017年城市建设统计年鉴》显示，目前城区人口超过500万的城市有13座，除了北上广深这四个超大城市，还有天津、重庆、武汉、成都、南京、郑州、杭州、沈阳、长沙为特大城市。

也就是说，未来除了上述13个城市外，其他城市都将全面放开放宽落户限制。

多位受访人士认为，二线城市全面放开落户限制，对加快新型城镇化具有重要意义。在京沪等超大城市控制人口规模、中小城市吸引力又不够的情况下，二线城市将成为落户的重要方向。

陕西省城市经济文化研究会会长张宝通对第一财经表示，城市的发展并不是大中小城市齐步走。在京沪等超大城市出现大城市病、生活成本高昂，中小城市吸引力又不够的情况下，二线城市尤其是省会城市正迎来城市发展的黄金期。通过放开落户、引进人才，实现做大做强的目标，进而带动全省发展。

广东体改研究会副会长彭澎对第一财经分析，去年底以来，整体落户门槛有很大的放宽放松。一方面是因为现在突出强调中心大城市带动都市圈、城市群进而带动区域经济发展的作用；另一方面，现在不光需要吸引人才，也要吸引劳动力。毕竟城市发展，不能只有大学生，也要有很多一线工人和服务业人员。

事实上，不仅是这些Ⅰ型大城市，大多数的特大城市乃至广州深圳这样的超大城市也在放开放宽落户限制。

1月11日，广州市发改委联合广州市人社局、市来穗人员局及市公安局共同发布了广州市新一轮迁入户政策体系，其中一条称，本科以上且不超过40岁即可落户。4月3日，杭州发布《关于贯彻落实稳企业稳增长促进实体经济发展政策举措的通知》称，全日制大学专科及以上人才在杭工作并缴纳社保的，可直接落户。

以超大、特大城市为中心打造都市圈

《任务》要求，要推动大中小城市协调发展。超大特大城市要立足城市功能定位、防止无序蔓延，合理疏解中心城区非核心功能，推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散。大城市要提高精细化管理水平，增强要素集聚、高端服务和科技创新能力，发挥规模效应和辐射带动作用。

第一财经记者了解到，超大城市、特大城市合理疏解非核心功能，推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散，主要的原因是一些大城市尤其是超大城市中心城区人口过多，出现了交通拥堵等大城市病，因此要合理疏解非核心功能。

另一方面，随着城市发展，中心大城市与周边地区的联系日趋紧密，并形成大都市圈，进而引领带动区域经济的发展。国家发改委2月21日发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》称，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

业内人士认为，超大特大城市是都市圈发展的中心，推动超大特大城市产业和人口向一小时交通圈地区扩散，也是为了加快形成大都市圈，让这些城市更好地发挥好中心引领带动作用。

因此，这些城市所在的都市圈，正是我国当前重点建设发展的都市圈。

华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚对第一财经分析，现在超大特大城市发展较快，辐射范围早已超过自身的行政边界。在行政区划调整比较复杂的情况下，通过打造都市圈，可以突破行政区划壁垒，在不改变行政区划的前提下，把周边地区纳入到中心城市一起发展。这相当于中心大城市的延伸和扩大，让中心城市和周边地区实现共赢。

《任务》指出，要培育发展现代化都市圈。实施《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，落实重点任务部门分工。指导有关地方编制实施都市圈发展规划或重点领域专项规划。探索建立中心城市牵头的都市圈发展协调推进机制。加快推进都市圈交通基础设施一体化规划建设。支持建设一体化发展和承接产业转移示范区。推动构建都市圈互利共赢的税收分享机制和征管协调机制。

产业合理梯度分配

《任务》指出，大城市要提高精细化管理水平，增强要素集聚、高端服务和科技创新能力，发挥规模效应和辐射带动作用。要坚持以中心城市引领城市群发展，推动一些中心城市地区加快工业化城镇化，增强中心城市辐射带动力，形成高质量发展的重要助推力。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经表示，突出中心城市的带动引领作用，更符合经济发展客观规律和城市化发展规律。城市规模与辐射带动能力成正比，城市发展一开始以集聚资源、极化为主，没有集聚就没有带动辐射能力。

牛凤瑞说，通过支持一些核心重点城市率先发展，带动周边地区发展，有利于提升我国经济发展的整体竞争力，实现社会生产力优化布局，促进产业结构的转型升级。

有业内人士认为，通过中心城市带动都市圈、城市群和区域经济发展的一个关键，是产业的合理梯度布局。

《任务》强调，要分类引导城市产业布局。以提升城市产业竞争力和人口吸引力为导向，健全有利于区域间制造业协同发展的体制机制，引导城市政府科学确定产业定位和城际经济合作模式，避免同质化竞争。

“要引导大城市产业高端化发展，发挥在产业选择和人才引进上的优势，提升经济密度、强化创新驱动、做优产业集群，形成以高端制造业、生产性服务业为主的产业结构。引导中小城市夯实制造业基础，发挥要素成本低的优势，增强承接产业转移能力，推动制造业特色化差异化发展，形成以先进制造业为主的产业结构。”《任务》称。

以上海都市圈为例，作为龙头城市，上海与周边城市之间的产业存在很强的互补性，上海拥有高度发达的现代服务业，而周边地区的制造业十分发达。目前，研发、设计、营销环节在上海，而制造生产环节在周边城市，已经成为普遍现象。

胡刚说，中心大都市通过往高端服务业、高端产业发展，比较成熟的制造业则往外拓展，放到周边地区，并形成合理分工、互补的产业链。

[责任编辑：CX真]